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芦思姮:作为历史上传染病、流行病的频发地——拉美国家再次接受新冠疫情的挑战

作者:芦思姮  时间:2020-05-20  来源:《光明日报》2020年03月22日 08版

3月20日,巴西国会参议院通过巴西政府提交的有关公共灾难状态的法令后,巴西当天进入公共灾难状态。图为当天人们在巴西圣保罗一家银行网点前。新华社发

新冠肺炎肆虐,作为历史上传染病、流行病的频发地,拉丁美洲虽远隔一方也不能幸免,疫情呈蔓延之势。截至当地时间3月20日,整个拉美地区的累计确诊病例超过3000例,其中巴西904例、智利434例、厄瓜多尔426例,秘鲁、墨西哥和巴拿马超过200例,阿根廷、哥伦比亚和哥斯达黎加超过100例,多米尼加、古巴、牙买加、巴拉圭、玻利维亚和尼加拉瓜等均有确诊病例。面对日趋严峻的疫情,拉美多国政府升级公共卫生防疫举措,采取进入全国紧急状态、进入公共灾难状态、延长宵禁、全民隔离、禁止外国人入境等措施,加强疫情防控。拉美各国的公共卫生应急响应与管理体系正在接受新冠肺炎疫情带来的严峻考验。

结合拉美地缘政治生态沿革、社会经济转型、历史文化变迁,我们能够对该地区公共医疗卫生体系的整体绩效水平进行更为全面的评估,在此基础上,对域内国家是否能够有效应对此次具有全球“大流行”特征的重大疫情进行预判。

从积极层面来看,自20世纪90年代以来,在卫生部门改革进程中,拉美各国始终将构建公平、高效、覆盖面广的公共医疗体系视为首要目标。

第一,域内国家积极参与国际合作,致力于制定统一的地区卫生政策文件与协调机制。长年来,拉美各国与联合国、世界卫生组织及其美洲区办事处——泛美卫生组织保持着密切的联系。尤其后者在指导域内各国预防与应对重大灾害,提升地区公共医疗卫生体系有效性方面的重要意义不容忽视。一方面,该组织为各国制定灾害风险管控相关标准与政策规范;另一方面,对各国建设与防疫相关的医疗设施以及培养人才等方面提出了专业性、战略性建议。可以预期,随着新冠肺炎在地区范围内愈演愈烈,泛美卫生组织将在地区各国行动协调、相关医疗人员与资源调配等方面发挥关键性的统筹作用。

第二,拉美各国在重大公共卫生事件应对方面拥有丰富经验,并出台了专项政策文件。拉美不仅是自然灾害的高发区,如地震、火山、干旱、洪涝等,而且历史上饱受各种类型流行病、传染病困扰,如登革热、黄热病、疟疾、寨卡病毒、甲型H1N1流感等。基于此,各国政府与民众不仅对重大疫情灾害的严重后果有亲身体会,更对构建强有力的突发公共卫生事件应急处理制度的必要性形成了充分的认知。基于政府层面的重视,地区各国在制度设计上,有意识地提高国家在疫情预防与风险管控方面的主导性。在与新冠肺炎的斗争中,前期丰富的抗疫经验使各国政府采取非常时期遏制手段容易获得民众广泛的接受认可,而既有的专项卫生政策条款也为防疫举措的实施提供了必要的制度保障。

但是,近30年来拉美国家公共卫生领域的改革并未能达到预期成效,且对社会经济产生正向外溢效应有限。导致这一结果的原因是多重的。

首先是政治因素。拉美国家政府治理能力普遍薄弱,一方面,各国的制度能力无法将疫情防控相关政策文件有效地下沉到执行层面;另一方面,医疗资源的低可获性问题凸显,主要反映在资金支持与人才培养方面。根据世界经济论坛报告,拉美国家公共卫生部门投入占GDP比重不及经合组织(OECD)国家的一半,且具有专业技能素养的医师与护士配置份额存在明显的缺口,各国公共卫生基础设施发展滞后,药品供应长期不足,医疗服务供求关系日益紧张。此外,疫情防控往往需要政府各个部门进行统一的调度统筹,而拉美各国有限的治理能力抬高了部门间的协调成本,使防疫局面更为复杂,不确定性因素增加。

其次是社会因素。一方面,拉美地区是世界城市化程度最高和速度最快的地区之一,近30年来,城市化水平从68%提升至80%。过快扩张的城市化进程对于整个地区来讲未必是一个利好信号,大量人口涌入城市,政府却无法为新居民提供相应的基础设施配套服务,民众无法获得及时且优质的医疗服务。城市人口过度密集,容易导致短时间内产生大量新冠肺炎感染人群,骤增的就医需求将对本已面临严峻挑战的公共医疗卫生体系形成更大的压力。另一方面,拉美是世界范围内贫富分化最显著的地区之一。近年来各国减贫工作虽取得成效,但社会生态仍然脆弱不稳定。如果政府出于抗疫需要而采取停工停学、关门闭店等措施,各国新进入中产阶层的民众可能重新“返贫”,而本就贫困的民众可能陷入赤贫,进而影响政府防控疫情的力度与持久性。

最后是经济因素。拉美主要国家的经贸结构过度向初级产品倾斜,这种单一脆弱性特征导致地区抵御外部风险的能力普遍不足。新冠疫情席卷全球,大宗商品市场受到严重波及,石油价格暴跌,铜价多次探底,农产品需求疲软,致使拉美多国的进出口遭受重创,宏观经济基本面雪上加霜。巨大的社会经济压力,高企的医疗卫生管控成本,是每一个拉美国家政府不得不面对的难题。