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中智携手打造新时代中拉“一带一路”的合作典范

作者:贺双荣 王钰鑫  时间:2020-11-30  来源:《拉丁美洲研究》2020年第5期

【内容提要】:自1970年12月15日建交以来,中智关系持续稳定发展,并成为中拉合作的典范。随着中拉关系进入新时代,两国将再度携手打造中拉“一带一路”合作的典范。智利在拉美国家中最早表示支持“一带一路”倡议并与中国签署了合作谅解备忘录,希望藉此在拉美和亚洲之间发挥更大的桥梁作用。中智“一带一路”合作有着牢固的政治基础,且“一带一路”合作符合新时代两国关系发展的内在需要和战略预期,双方对“一带一路”合作的定位高度契合。通过战略对接,尽早制定两国“一带一路”合作规划,创新合作机制,打造合作平台,争取“一带一路”合作项目取得早期收获,有助于双方在中拉共建“一带一路”中起到引领和示范作用。然而,尽管智利对“一带一路”倡议表现出强烈的合作意愿,但中智双方在该框架下的合作至今还未取得实质性进展。美国对中国的战略打压所引发的地缘政治风险、智利国内政治风险的上升以及新冠病毒大流行给世界经济带来的不确定性等因素,给中智“一带一路”合作带来了不小的挑战。

【关键词】:中智关系;中拉关系;“一带一路”倡议;地缘政治;新冠疫情

 

1970年12月15日,智利成为第一个与中国建交的南美国家。在随后的50年里,中智关系持续稳定发展,并成为中拉合作的典范。智利在中拉关系中占据多个“第一”的位置:1987年智利一家铜业公司在北京设立第一家中拉合资企业,1999年智利在拉美国家中第一个支持中国加入世界贸易组织,2004年成为第一个承认中国市场经济地位的拉美国家,2005年与中国签署了中拉间第一个自由贸易协定,2007年主办了第一届中国—拉美企业家高峰会,2010年拉美国家中第一个签约参展2010年上海世博会,等等。在中拉合作进入新时代后,中智将继续携手打造中拉“一带一路”合作的典范。中智关系基础稳固,“一带一路”合作符合新时代中智关系发展的内在需求和双方的战略预期,两国对“一带一路”的合作定位契合度高,这奠定了中智“一带一路”合作的政治基础。但中智在将合作优势和政治意愿转化为现实的过程中也面临不少挑战。

一、中智关系作为中拉合作的典范

在“一带一路”建设中的延续

智利疆域面积仅75.67万平方千米,人口只有1800多万,但却是一个具有战略前瞻性和战略敏感性的国家。1970年12月阿连德政府与中国建交并非完全出于意识形态的考量,而是基于一个多年的信念“建立国际新秩序不能没有中国的全面参与”。1973年皮诺切特政府上台后继续与中国保持外交关系,并致力于发展与中国的经贸关系。智利高度重视与中国关系有多种原因,其中一个重要的原因是其外交战略中太平洋意识的觉醒。太平洋地区作为“巨大的自然资源的来源、通往亚洲之路和包含中国对外开放创造的巨大市场,在整个80年代经常被大众媒体和学术界提及”。特别值得一提的是,早在20世纪70年代末,智利就认识到“中国的经济起飞……对于那些像智利一样把本国经济同巨大国际市场牢牢拴在一起的国家来说,无疑将产生积极的巨大的影响”。这种战略敏感性和前瞻性使智利能够先于其他拉美国家发现与中国合作先机,精准定位,找到合作路径并快速实施。这是中智关系能够成为中拉合作典范的重要原因。

随着“一带一路”合作延伸至拉美,智利继续在拉美国家中发挥引领作用。智利是最早表态支持“一带一路”的拉美国家。2016年11月,智利时任驻中国大使贺乔治(Jorge Heine)明确提出,“拉美必须是中国‘一带一路’的一部分”。2018年11月智利率先与中国签署“一带一路”谅解备忘录。时任总统巴切莱特和皮涅拉分别于2017年和2019年出席了在北京举办的“一带一路”国际合作高峰论坛,智利是唯一出席过两届论坛峰会的拉美国家。2018年1月,中拉论坛第二届部长级会议通过了《“一带一路”倡议特别声明》,标志着拉美国家正式加入“一带一路”倡议,智利在其中起到了重要的组织和推动作用。中智合作能够继续引领中拉“一带一路”合作,主要有以下四方面的原因。

(一) 中智合作基础牢固

中智合作有着牢固的基础,体现在双方利益纽带牢固、合作意愿强烈、政治和社会基础广泛三方面。

一是中智双方有着牢固的利益纽带。两国建交50年,经济合作特别是双边贸易持续增长,中国不仅成为其最大的贸易伙伴,而且两国贸易关系水平远超其他拉美国家。其中,中国占智利出口总额的比重在拉美国家中居首位,2018年高达33.4%。

二是中智双方合作意愿强。智利看好中国的长期发展及其在全球经济中的地位。智利著名政治家、智利前瞻性和战略委员会前主席比塔尔(Sergio Bitar)在其《智利2030年的国际战略》中断言,“未来20年,中国在世界上的经济规模将继续扩大……由此导致未来20年权力中心明显从大西洋转移到太平洋。”基于这种判断,智利国内各界认识到,“拉美国家发展离不开中国经济增长”。皮涅拉总统明确表示,智利“乐见中国的崛起”,智利的未来与“一带一路”联系在一起。

三是中智合作的政治和社会基础广泛。智利奉行“发展导向的外交政策”,加强与中国的合作已成为智利的国家政治共识,而不是某一届智利政府的政策。中智关系的社会基础也非常广泛。根据智利民调机构Cadem在2019年4月的一项民意调查,77%的智利人对中国持积极态度,高出美国(61%)16个百分点。在中美贸易战背景下,51%的智利人认为智利应该深化与中国的贸易关系,只有25%的智利人认为应该深化与美国的贸易关系。由于双方合作的政治和社会基础稳固,政策稳定性好,中智关系较少受国内政治的影响,这有利于中智“一带一路”合作的推进。智利国内各界,从中央到地方政府,从企业到学界,都对“一带一路”倡议表现出浓厚的兴趣。智利瓦尔帕莱索(2019年1月)和伊基克(2019年7月)市政府、智利大学(2019年11月)等先后举办“一带一路”合作研讨会。面对美国的压力,智利众议院在2019年4月2日通过第500号决议,请总统在即将对中国进行正式访问时,“将鼓励在基础设施和互联互通领域投资合作列入议程”。

(二)“一带一路”符合新时代中智关系发展的内在需求和双方的战略预期

“一带一路”倡议是中国进入“新时代”、经济由高速增长向高质量增长转变后提出的对外合作新战略,合作动能从单纯贸易驱动向贸易、投资和金融三轮驱动转型。智利在拉美国家中最早看到了中国发展战略转型带来的新机遇。一是中国消费升级给双边贸易带来机会,并大力推动智利高质量农产品对中国的出口。2016年中国不仅取代美国成为智利红酒最大的出口市场,同时智利也成为中国第一大鲜果进口来源地。二是投资将给两国在“一带一路”框架下的合作带来新的发展空间。中智合作过去主要集中在贸易,投资相对落后,金融合作也很少。自2016年以来中国对智利的投资迅速增长,从2015年的685万美元增加到2016年的2.17亿美元,2018年为1.68亿美元。中国企业在智利的投资和并购活动也增长明显,主要投资项目包括:2016年国家电力投资集团通过收购太平洋水电公司成功进入智利清洁能源市场;2018年3月6日中国港口工程公司投资1.71亿美元获得拉斯帕尔马斯(Las Palmas)水库建设和19年的开发合同;2018年3月中国南方电网公司出资13亿美元收购智利最大输电企业Transelec 27.8%的股权;2018年5月中国天齐锂业公司出资40.66亿美元收购SQM股权;2019年10月国家电网公司全资收购切昆塔集团公司(Chilquinta)股权。中智金融合作也开始启动,2015年5月中智签署货币互换协定;2020年7月,中智达成新的协议,将货币互换规模从220亿元人民币(约30亿美元)扩大至500亿元人民币(约合71亿美元)。

皮涅拉总统在2018年9月接受采访时明确表示,智利不仅不担心“一带一路”合作将使智利陷入“债务陷阱”,而是希望“一带一路”为智利经济注入新动力。自2014年以来智利经济进入缓慢增长期,除2015年和2018年外,其他年份GDP的年均增长率在1%左右徘徊。由于经济增长乏力,智利政府希望通过扩大基础设施投资拉动经济增长,因为公共工程和基础设施投资不仅是经济复苏的重要推动力,而且有助于国家的未来发展。根据智利建筑商会(CChC)2018年6月19日提交的《关键基础设施发展报告》,2018—2027年期间智利需要1745.05亿美元的投资。2018年智利公共工程部(MOP)将2020年定为基础设施年。作为受新冠疫情影响最大的国家之一,2020年7月31日,皮涅拉在第三次国情咨文中宣布“恢复计划”,增加了45亿美元的额外投资,使2020—2022年公共投资额达到340亿美元。

新时期,中智在“一带一路”倡议推动下实现经贸合作提质增效和转型升级,不仅为两国经贸合作注入新动力,而且为中拉共建“一带一路”合作起到了积极的示范作用。与此同时,智利也用自己的经验证明,通过扩大非传统产品出口和基础设施投资,中智经贸合作可以超越以铜为主的初级产品,实现了贸易和投资的多元化,使智利避免了“资源诅咒”,由此回击了那些质疑中拉经贸合作使拉美国家更加依赖初级产品、导致拉美国家“去工业化”的论调。

(三) 中智对“一带一路”的合作定位契合度高

智利在中拉共建“一带一路”合作中占据天然优势。一是地缘及区位优势。智利地处南美太平洋地区的中部,拥有4329千米的太平洋海岸线,连接上南美和下南美,是推进南美互联互通的重要地理“走廊”。二是智利拥有通达世界市场的商业“走廊”。智利与64个国家谈判达成了26项自由贸易协定,这些国家的GDP占全球的85%以上,人口占全球的60%,这使它成为连接拉美及世界市场的商业“走廊”。三是政治经济优势。在拉美国家中,智利政局相对稳定,经济发达且自由化程度高,营商环境好,同时也是拉美地区的技术领导者。基于这些优势,中国希望智利能够成为“中国同拉美在‘一带一路’合作方面的桥头堡”,“中国企业向拉美扩展业务的基地”,使智利成为“‘一带一路’汇合两个大洋、联通两大洲的重要枢纽”。中国对智利在中拉“一带一路”中的定位与智利的亚太战略非常契合。早在20世纪90年代,智利就提出“希望在成为南美与亚太地区桥梁方面发挥积极作用”。智利认为,“一带一路”倡议的核心是加强互联互通,“与智利成为亚洲通往拉美门户的目标是一致的”。因此,智利时任总统巴切莱特2017年5月在北京举行的“一带一路”高峰论坛上明确表示:“智利已经准备好充当拉丁美洲和亚洲之间的桥梁。”皮涅拉总统2019年4月25日也表示:“我们希望将智利转变为中国企业真正的商业中心,通过智利,你们将能够到达整个拉丁美洲。”

(四)智利在中拉“一带一路”合作机制中的连通和组织作用

在中拉共建“一带一路”的合作中,除双边合作外,次地区、整体以及跨地区合作是不同的维度和重要组成部分。在这些合作中,区域一体化组织发挥着重要作用。智利曾经一直游离于拉美一体化之外,是拉美一体化的旁观者。但进入21世纪的第2个10年后,智利成为拉美一体化的积极推动者。一是积极参与拉美和加勒比国家共同体(简称“拉共体”)的活动,于2013年1月组织召开了首届拉共体首脑会议;二是于2011年4月推动建立了太平洋联盟;三是巴切莱特政府在2014年11月提出了“多样性融合”的地区一体化战略,致力于推动南共市与太平洋联盟的融合。智利这一系列的外交行动意在加强拉美国家的谈判能力,助推拉美国家通过亚太经合组织(APEC)、《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)等跨地区合作机制融入亚太,使其在拉美与亚太地区的合作中发挥桥梁作用。2017年1月,特朗普总统宣布退出TPP后,智利于2018年3月8日召集11个国家在智利签署了《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),智利还邀请中国参加。智利外交部长穆尼奥斯于2017年9月在美国智库威尔逊中心的一次演讲中表示,智利的雄心超越了TPP,将使太平洋联盟成为拉美与亚太更广泛融合的跳板。智利虽然是一个小国,在拉美及亚太地区一体化合作机制中的作用有限,但它却起着一个连通和组织者的特殊作用。这种地位和作用也赋予了智利在推动中拉“一带一路”合作中的特殊地位,使其成为中拉共建“一带一路”合作的对话者、推动者和组织者。

二、中智打造中拉“一带一路”

合作典范的路线图

将中智在中拉合作中的优势和政治意愿转化为现实,打造中拉“一带一路”合作的典范,应着力在以下三方面取得显著进展。

(一) 通过战略对接,尽早制定中智“一带一路”合作规划,创新合作机制

“一带一路”是中国提出的一项合作倡议,没有现成的规划和路线图。它倡导在“共商共建共享”理念下,通过双方的战略对接,制定合作规划,创新合作机构,推进“五通合作”(贸易畅通、设施联通、资金融通、政策沟通、民心相通),加快合作项目落地。在拉美一些国家对“一带一路”合作仍存疑虑或不知如何开展合作时,中智应率先落实“一带一路”合作规划,为中国与其他拉美国家的“一带一路”合作发挥示范效应。在贸易畅通方面,中智合作已给其他拉美国家起到了相当好的示范作用。2019年3月1日,中智自贸区升级协定生效,这是中国实施的第二个自贸区升级协定,也是中国与拉美国家签署的第一个自贸区升级协定。升级后的自由贸易协定承诺进一步对54种产品实施零关税,双方零关税产品覆盖率达到98%。升级协定生效后已产生了立竿见影的效果。以智利对中国的肉类出口为例,2019年1—11月,中国自智利进口的猪肉量达68204吨,价值超过1.4亿美元(约合9.9亿元人民币),比2018年同期增长66%。未来智利在正式加入亚洲基础设施投资银行(简称“亚投行”)等“五通”合作方面也应走在拉美国家的前列。

(二) 打造“一带一路”合作平台

智利是中国主导的南美合作平台数量最多的国家之一。一是天文合作平台。2013年中智合作在智利大学成立了中国科学院南美天文研究中心,该中心在促进两国科学家交流、合作研究等方面起到了积极作用。2015年9月,中智天文联合数据中心成立。2016年11月22日,在中国国家主席习近平和智利总统巴切莱特的见证下,中国国家天文台和智利北方天主教大学签订协议,将在智利北部合作建设天文观测基地。该基地建成后将成为继南极站后中国又一个海外天文观测基地。二是文化合作平台。2014年5月12日,孔子学院拉丁美洲区域中心在智利首都圣地亚哥揭牌成立。这是继美国中心之后,孔子学院在全球成立的第二个地区中心。三是金融合作中心。2016年6月,中国建设银行在智利开业并成立了人民币清算中心。2018年3月,中国银行获准在智利开展业务。四是农业合作平台。2017年9月27日建立的智利—中国农业科技研发中心是两国在智利设立的国家级农业科技研发和技术示范平台。五是信息与通信技术合作平台。华为公司与智利的合作进展有助于打造中拉技术合作平台。华为在2018年3月获得智利南部海底光纤项目建设合同,2019年8月29日投资1亿美元在智利启动拉美首个数据中心项目。2020年9月华为宣布将于年底在智利开设第二个数据中心。此外,华为通过争取参与智利的5G以及跨太平洋电缆的建设,帮助智利成为拉美的通信和数据中心。这些已建成的和正在建设的中智合作平台,将对中国与拉美的“一带一路”合作起到重要的辐射作用。未来,随着两国合作的加强,智利依据其特殊的优势地位,有望成为中拉在更多领域上加强合作的平台。

(三) “一带一路”合作项目获得早期收获

中智双方探讨了多个“一带一路”合作项目,这些项目既有国内项目也有跨国和跨地区项目,如穿越安第斯山脉、连接智利和阿根廷的黑水河隧道项目,由中铁集团与当地公司Sigdo Koppers和Infralatam组成的财团推动的圣地亚哥—瓦尔帕莱索高速铁路项目,智利最大港口圣安东尼奥港的扩建项目,连接智利、阿根廷、巴拉圭和巴西的两洋通道项目,等等。这些项目如能取得早期收获,无疑将对中拉“一带一路”合作起到极大的推动作用。

三、中智合作的未来前景

尽管智利对“一带一路”倡议表现出强烈的合作意愿,但中智在“一带一路”上的合作至今还未取得实质性进展,智利尚未制订“一带一路”合作的国家战略。虽然智利在2017年5月13日申请加入亚投行,智利众议院于2019年7月19日通过了加入亚投行的申请,但至今智利还没有完成最后的批准手续,尚未成为亚投行的正式成员。中智“一带一路”合作缺少实质性进展的原因是多方面的。

首先,最大的阻力和地缘政治风险来自美国。根据花旗集团发布的报告,智利是仅次于厄瓜多尔的受中美贸易战影响最大的拉美国家。除此之外,美国对中国的战略遏制,特别是科技战,使智利承受了巨大压力并对中智相关合作造成了直接损害。美国一直对智利与中国在海底电缆、5G建设等方面的合作施加压力。2018年8月,美国国防部长马蒂斯访问智利,两国签署了《网络安全合作协定》(Cybersecurity Cooperation Agreement)。2019年4月,皮涅拉总统到北京参加第二届“一带一路”国际高峰论坛前,美国国务卿蓬佩奥访问智利。访智期间,蓬佩奥不仅无端指责“中国在拉丁美洲等地做生意,将腐蚀性资本注入经济血液中,造成经济腐败和对善政的侵蚀”,并指“5G基础设施给该国公民带来了风险”,要求智利政府取消与华为签署的5G合同。在美国的压力下,皮涅拉总统随后修改了访华行程,取消了对华为深圳工厂的访问。2020年7月29日,在美国“清洁网络行动”压力下以及许诺为智利太平洋海底电缆提供资助的利诱下,智利宣布放弃太平洋海底光缆项目的中国方案,而采用从日本经由澳大利亚和新西兰到智利瓦尔帕莱索的日本方案。与此同时,在中美战略博弈的背景下,中国也有学者认为“一带一路”的重心应该放在中国的周边地区,以避免“战略透支”风险。

其次是智利国内的政治风险。2019年拉美一些国家先后出现政治及社会动荡。自认为是拉美“经济平衡和民主稳定绿洲”的智利,在2019年10月18日爆发了近30年来最大的社会抗议运动,许多对外合作议程被搁置。智利不仅放弃了主办亚太经合组织(APEC)领导人非正式会议和联合国气候变化大会,而且已获众议院批准并提交给参议院审议的智利加入亚投行的议案也被搁置,使其错失了在拉美国家中第一个加入亚投行的机会。此外,2020年新冠病毒大流行,对世界各国的政治经济活动产生了前所未有的影响和损害,智利是受新冠疫情影响最大的拉美国家之一。截至2020年9月16日,智利新冠肺炎确诊人数达437983人,死亡人数为12040,死亡率为2.75%,这对只有1800多万人口的国家来说,感染率及死亡率都是非常高的。更重要的是新冠疫情给世界经济带来了不确定性,这也给中智“一带一路”合作带来了挑战。

尽管面临挑战很大,但中智“一带一路”合作的未来前景仍然可期。作为拉美民主制度最稳固的国家,智利正在推动修宪及政治经济改革和政治对话,努力使“这场社会抗议成为智利建设新未来的大好机会”。虽然智利受疫情影响很大,但智利的医疗水平和医疗支出占国内生产总值的比重居拉美前列。根据联合国拉美经委会的数据,2018年17个拉丁美洲国家用于医疗保健的资金不足其国内生产总值的4%;智利是唯一的例外,达到4.5%。这使智利在应对疫情方面比拉美其他国家更具有利条件。中国率先走出疫情危机,有助于中智经济关系的发展。以中智贸易为例,2020年1—5月,智利出口下降8.8%,但智利对中国出口比上年同期增长18.46%。这让智利再次看到与中国合作的机遇。智利前驻中国大使贺乔治甚至认为,新冠疫情大流行之后,“西方主导的秩序将走向终结,并向多极秩序过渡。在多极秩序中,非西方大国如中国和印度以及其他国家,将扮演更重要的角色。”基于这种战略预判及共识,可以确信“一带一路”合作将使中智关系在不确定的世界中充满机遇。与此同时,新冠疫情也将为两国加强抗疫合作、推动全球卫生治理合作提供了机会。中国爆发新冠疫情时,皮涅拉总统在2020年2月28日致电习近平主席,表示智方愿同中方加强合作,共同应对传染性疾病挑战,维护全球公共卫生安全。智利出现新冠疫情后,中国政府和企业积极向智利提供了医疗物资援助。中国与智利还开展了新冠病毒疫苗合作研究。2020年6月16日,北京科兴生物制品有限公司与智利天主教大学签署协定,该大学的免疫学和免疫治疗千年研究所(IMII)将参加与该公司实验室研发新冠疫苗的效果分析工作。2020年7月,智利政府与中国康希诺生物股份公司达成协议,智方组织3000名志愿者参加中国新冠病毒实验疫苗的第三阶段试验。

2016年11月在习近平主席访问智利时,两国建立了全面战略伙伴关系。尽管如此,中智政治经济关系发展仍不平衡。双边合作主要以经贸关系为主,“双边关系中缺乏政治方面”,且智利对发展与中国的政治关系仍存一定的戒心。皮涅拉总统曾表示,“中国在拉美有强大政治影响力并不好”。但是,中智两国作为全球化的受益者,面对外部环境的不利影响,特别是特朗普政府的逆全球化政策及其与中国的战略博弈带来的挑战,中智加强全球治理合作、推动世界和平、捍卫多边主义、促进世界经济的开放与可持续发展成为两国合作的新领域和共识。皮涅拉总统多次谴责贸易保护主义的危害,认为“保护主义……对任何人都没有好处,它将把危机延长几十年”,并公开表示,美国奉行保护主义,而中国在捍卫自由贸易。智利前总统拉戈斯表示,“多边主义正进入一个更加复杂的时期……在全球范围制定规则将变得越来越重要,我们必须共同制定规则,这是在全球范围内实现一体化的唯一文明方式。”(注释略)